Ранні підходи до дослідження міської політики мали ряд обмежень. Американські «дебати щодо влади у громаді» обмежувалися емпіричними дослідженнями в окремих містах, а марксизм — абстрактним теоретизуванням щодо соціо-економічних структур, які визначають політику.
Попередні статті із цієї серії:
1. Капіталізм, неолібералізм і міста
2. Міські географії та географії міст. Як капіталізм впливає на просторові нерівності
3. Управління чи урядування. Кому належить влада в містах
У цьому матеріалі ми розглянемо, як нові підходи старалися пов’язати практичні дослідження з теоретичними узагальненнями. Важливо пам’ятати, що початково ці підходи виникли та були розвинуті у США, а вже потім частково, більш чи менш успішно, були адаптовані до інших контекстів.
Нова міська політика
Економічні, політичні та соціальні трансформації у капіталістичних країнах з початку 1970-х років змінили пріоритети в економічному та соціальному розвитку. Надання соціальних послуг — «колективне споживання» — змінилось консенсусом щодо стимулювання економічного росту. Змагання між містами за цей економічний ріст стало головною сферою діяльності міського управління (Brenner and Theodore, 2002; Harvey, 1989).
Дослідження міської політики, які зосередилися на економічному міському розвитку, Кевін Кокс назвав «новою міською політикою» (new urban politics) (Cox, 1993). Він пояснює її логіку наступним чином. Вільний рух капіталу має все більший вплив на зміни міського простору. Ці зміни створюють можливості та проблеми для інтересів різних груп і класів, які потім реалізовуються через міське управління. Результатом цього є дві сфери політичної боротьби: між містами (у пошуках джерел економічного росту, який підміняє собою власне «розвиток») та між різними інтересами різних груп і класів в межах міст.
Міська політика щодо міського економічного розвитку отримала дві різні інтерпретації.
Відповідно до першої традиції, діяльність міської влади визначена наперед економічними умовами. Пол Пітерсон, один з представників цієї традиції, стверджував у своїй книзі «Межі міста» (Peterson, 1981), що здатність місцевої влади залучати нові інвестиції для економічного росту — це головна мета міської політики. Він виступає проти будь-якої можливості перерозподілу ресурсів. На думку Пітерсона, місцевий економічний розвиток має базуватися на політиках (policies), а не політиці (politics): місто перестає бути місцем для конфлікту. Більше того, Пітерсон каже, що економічний тиск проти політики перерозподілу настільки очевидний, що навіть найменш задоволені групи населення навряд чи будуть виступати з сильними вимогами щодо соціальної політики (Peterson, 1981: 182 у Lyon and Henig, 2017: 4).
Друга традиція виходить з того, що «політика (все ще) має значення». Відповідно до неї, вимір політичної боротьби у містах зводиться до утворення коаліцій, здатних відстоювати свої інтереси як в межах міста, так і в боротьбі за економічні ресурси з іншими містами.
Ми розглянемо два найпопулярніші підходи з другої традиції дослідження політекономій міст, які покликані показати, хто та з якою метою веде міську політику розвитку: підхід «міських машин росту» (urban growth machine) та підхід «міського (політичного) режиму» (urban regime).
Міські машини росту
Вперше тезу про «міські машини росту» розвинув соціолог Гарві Молотч, який припускав, що «коаліції земельних еліт, прив’язані своїми економічними можливостями до місця, ведуть міську політику в сторону росту місцевої економіки та акумуляції багатства» (Molotch, 1976; Jonas and Wilson, 1999: 3).
Він стверджує, що «політична та економічна суть [розвитку] будь-якого місця в американському контексті полягає в рості. ... Спільний інтерес в рості переважає над усіма іншими потенційними цілями — якщо вони взагалі ще якісь є. Більше того, ідеологія росту є найбільш сильним обмежувачем щодо можливих варіантів місцевого розвитку в соціальному та економічному плані». Тому він каже, що «сама суть місця — функціонувати як машина росту» (Molotch, 1976: 309-10).
Згодом Молотч розвинув свою теорію разом з Джоном Логаном у роботі «Місто як машина росту» (Logan and Molotch, 1987). Вони стверджують, що у місцевих владних коаліціях домінують інтереси землевласників, які можуть отримати вигоду від росту в місцях розташування. На чолі цих коаліцій росту є місцеві власники (рантьє, місцевий капітал, parochial capital), які прагнуть підвищити вартість своїх активів через місцевий ріст. Вони стараються максимізувати ренту через посилення використання або зміну цих «закріплених у просторі» активів. Інші партнери в коаліціях — девелопери, фінансисти, міські сервіси, місцеві медіа. Ці коаліції — головна сила, що стоїть за схемами перебудови міст (Molotch, 1976; Logan and Molotch, 1987). У своїй праці Молотч і Логан пробують дати відповідь не лише на запитання «хто править», а й розширити його до «хто править і для чого».
Читайте також:
Управління чи урядування. Кому належить влада в містах
Для розуміння логіки коаліцій росту треба повернутися до розрізнення між споживчою вартістю (use value) та міновою вартістю (exchange value). Для більшості людей цінність їхньої власності полягає у її щоденному використанні, але для частини власників головний інтерес полягає у отриманні від власності (активів) фінансової вигоди. Ця друга група (рантьє) старається максимізувати вартість своєї власності через використання самого місця, де вона розташована, а також отримувати якомога вищу ренту від використання цієї власності.
Рантьє, однак, не можуть досягти своїх цілей самостійно, а тому повинні переконати капітал — державу, муніципалітет, ринкових гравців — у потребі інвестицій у місце. Це відбувається або через прямі домовленості, або через створення сприятливого «бізнес-клімату», наприклад, низькі податки. Рантьє також шукають підтримки інших гравців — медіа, освітніх закладів, місцевих сервісів, спортивних клубів, палат торгівлі, бізнес-асоціацій тощо.
Читайте також:
«Путінські ігри»: спортивні мегапроекти та їхній вплив на міста
Якщо повернутися до прикладу з житлом, то для власників, які використовують його для здавання в оренду, було б вигідно, щоб територія довкола цього житла розвивалася. Наприклад, інвестиції в інфраструктуру поблизу чи краще транспортне сполучення можуть дозволити їм підвищити орендну плату, а також підвищити ціну житла, якщо вони вирішать його продати. Виходить, що вони змогли скористатися з «росту» місця, не вкладаючи капітал самі.
Логан та Молотч наголошують на наслідках політики росту, які посилюють нерівності у суспільстві. Вони стверджують, що «в більшості випадків, а можливо й в усіх, додатковий місцевий ріст в сучасних умовах є передачею багатства від широкої громадськості до груп рантьє та пов’язаних з ними» (Logan and Molotch, 1987: 53).
Політики росту мають вплив не лише на нерівності в суспільстві, а й на нерівномірний географічний розвиток. Цей нерівномірний розвиток проявляється також на різних рівнях. Те, як відбувається взаємодія між рантьє і рештою учасників коаліції, залежить від того, на якому рівні вони діють: району, міста, регіону. Наприклад, якщо вони хочуть привабити ріст до конкретного міста, то змагаються в межах регіону; якщо привабити ріст до регіону, то окремі «міські» інтереси стають уже не такими важливими (Molotch, 1976).
Читайте також:
Міські географії та географії міст. Як капіталізм впливає на просторові нерівності
Аналіз міських режимів
Основи аналізу міських (політичних) режимів (urban regime analysis) були закладені на початку 1980-х років (Elkin, 1987; Fainstein and Fainstein, 1983), але найбільш обґрунтованим та фундаментальним джерелом ідей цього напрямку стала робота Кларенса Стоуна «Режимна політика: правління в Атланті, 1946-1988» (Stone, 1989). Головною метою аналізу міських режимів була спроба пояснити відносини між публічним (органи влади) та приватним (бізнес) секторами в управлінні американськими містами. Перший володіє здатністю до управління, другий — ресурсами. Припускається, що в ліберальних демократичних суспільствах, де «багато важливих для суспільства ресурсів належать не владі», ця влада «потребує кооперації приватних акторів і мобілізації приватних ресурсів» (Stone, 1993: 7).
Міський режим є «неформальною, але відносно стабільною групою з доступом до інституційних ресурсів, що дозволяє відігравати роль в управлінських рішеннях» (Stone, 1989: 4).
Утворення міських режимів ґрунтується на потребі влади забезпечити сплату бізнесом податків. Бізнес погоджується на це, якщо отримує умови і планувальні рішення, які потрібні для його росту. Таким чином, для Стоуна політика є «мистецтвом упорядкування» (Stone, 1989: xii). Місцеві коаліції «діють не в соціальному та економічному вакуумі; соціо-економічне середовище є джерелом проблем і викликів, на які режим покликаний відповісти» (Stone, 1993: 2). Хоча «пояснення, як громади реагують на ширші економічні та соціальні зміни» (Stone, 1993: 7) є одним з ключових для аналізу міських режимів, головний фокус спрямований на внутрішні динаміки побудови коаліцій і неформальні методи координації між різними акторами.
Аналіз міських режимів розрізняє «владу» (authority) та «агентність» (agency): перша стосується формального права приймати рішення, а друга — здатності до виконання цих рішень. Органи міської влади мають перше, але для другого їм потрібно взаємодіяти з приватним сектором, тому в міських режимах важливий не лише аналіз «влади над» (power over), а й «влади для» (power to).
Хоча Стоун і стверджує, що бізнес має вплив на органи влади, на відміну від марксистів він відкидає ідею про керівний клас (Stone, 1989: 226-27). Найважливішим питанням для нього є не те, як специфічні поєднання влади виникають, а скоріше те, як система міського управління їх відтворює (Stone, 1980: 989).
Проблеми та перспективи підходів «нової міської політики»
Головною метою підходів «нової міської політики» була спроба повернути «агентність» (здатність груп інтересів до дії) у міські дослідження. Для марксистів «політика» була лише «надбудовою» матеріальних суспільних відносин, а міська політика — продовженням політики державної.
Чим відрізняються підходи «нової міської політики» між собою?
По-перше, вони бачать різних суб’єктів головними акторами у владних коаліціях. «Міський режим» частково включає в себе значну частину теоретичних основ оригінального формулювання «машин росту». Однак, коаліції росту — лише один з можливих варіантів коаліцій міського режиму. Якщо для машин росту інтереси власників є домінуючими, то в міських режимах вони можуть бути навіть не головними інтересами бізнесу, не те що всієї коаліції (Lauria, 1997).
По-друге, вони мають різне походження: якщо «машини росту» є результатом абстрактного теоретизування, то «міські режими» — детального емпіричного дослідження. Стоун фокусується на політиках-будівниках коаліцій, а також на тому, чому вони «змушені» співпрацювати з бізнесом. Натомість, Молотч — на діях бізнесу, який у пошуках росту «змушений» взаємодіяти з політичними акторами (Molotch, 1993: 32). Виходить, що різні підходи бачать «головними» акторами в коаліціях різні групи.
Які проблеми цих підходів?
- Відхід від структуралізму: вони не розкривають ширший економічний і політичний контекст, у який вбудовані міські коаліції.
- Абстрактні політекономії міст в США: вони не враховують політичні та інституційні відмінності різних контекстів, тому «подорожі в часі й просторі є проблематичними» (Pierre, 2014: 2).
- Сильне спрощення міської політики до політики міського економічного розвитку: в обох підходів наголос робиться на залежності міської влади від місцевих податків і активності місцевого бізнесу (Cox, 1993: 441).
Незважаючи на всі ці проблеми, підходи «нової міської політики» мають дослідницький потенціал. Більшість міст стикаються з проблемами, які виникають через децентралізацію, фінансові обмеження, приватизацію ресурсів. У всіх цих містах існує потреба якоїсь форми взаємодії приватного та публічного секторів. Результатом цього є збільшення ролі бізнесу в процесі прийняття рішень. Потреба місць у приватних інвестиціях зростає.
Однак, подібність проблем не означає неминучого консенсусу щодо росту в різних місцях. Важливою частиною обох підходів є роль ідеології.
Ріст і розвиток
Успіх коаліцій росту потребує ототожнення «росту» з «розвитком». Молотч каже, що коаліції росту прагнуть не просто створити передумови для росту, а й переконати жителів у його важливості для благополуччя громади. Наприклад, одним з головних аргументів, який використовують коаліції, є теза, що «ріст дає робочі місця» (Molotch, 1976: 320). Цей аргумент дозволяє створити широку соціальну базу, яка додає політичної легітимності коаліціям росту. Однак, існує мало реальних свідчень на користь того, що ріст вирішує проблеми безробіття, високих цін на житло чи наповнення міських бюджетів (Logan and Molotch, 1987).
Іншим прикладом домінування міських коаліцій у дискурсі, крім «робочих місць», є поділ ролей у міській політиці. Активність коаліцій росту може призвести до конфліктів у місті та виникнення анти-коаліцій «противників» росту. Однак, саме останню категорію називають «активістами» (як і «громадськими активістами»). Натомість, діяльність девелоперів сприймається як основа процесів у містах, а не як «активізм». Це демонструє, наскільки їхня політична роль сприймається як нормальна (Molotch, 1976: 32).
Останнім прикладом може бути теза про те, що «місця можуть вирішити „свої власні“ проблеми, якщо матимуть достатньо повноважень та ресурсів», тому це «змушує» міську владу домагатися росту. Натомість, Молотч каже, що «політики росту є наслідком політичного вибору (часто необдуманого), а не неминучостями», а тому мають бути відкритими до дебатів (Molotch, 1993: 32-34).
Наступні статті із серії:
1. Домовляння і регуляція. Як суспільний устрій впливає на міські політики
2. Пост-соціалістичне місто. Як прихід капіталізму зумовив дикий міський розвиток
3. Мер — не СЕО. Чим небезпечні підприємницькі стратегії міського розвитку
Література
Brenner, N. and Theodore, N. (2002) «Cities and the Geographies of „Actually Existing Neoliberalism“». In: Brenner, N. and Theodore, N. eds. Spaces of Neoliberalism. Urban Restructuring in North America and Western Europe. Oxford: Blackwell
Cox, K.R. (1993) The Local and the Global in the New Urban Politics: A Critical View. Environment and Planning D: Society and Space, 11(4): 433-448
Elkin, S.L. (1987) City and regime in the American republic. Chicago: University of Chicago Press
Fainstein, N.I. and Fainstein, S.S. (1983) «Regime strategies, communal resistanсe, and economic forces». In: Fainstein, S.S. and Fainstein, N.I. eds. Restructuring the city. New York: Longman
Harvey, H. (1989) From Managerialism to Entrepreneurialism: The Transformation in Urban Governance in Late Capitalism. Geografiska Annaler: Series B, Human Geography, 71(1): 3-17
Jonas, A.E.G., and Wilson, D. (Eds.) (1999) The Urban Growth Machine: Critical Perspectives Two Decades Later. Albany, New York: State University of New York Press
Lauria, M. (Ed.) (1997) Reconstructing Urban Regime Theory: Regulating Urban Politics in a Global Economy. Thousand Oaks, California: SAGE
Logan, L.R. and Molotch, H.L. (1987) Urban Fortunes: The Political Economy of Place. Berkeley London: University of California Press
Lyon, M.A. and Henig, J.R. (2017) Blurring Lines? How Locally Based Collaborations Handle the Redistribution/Development Tradeoff. Urban Affairs Review, 00(0): 1-25
Molotch, H. (1976) The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place. American Journal of Sociology, 82(2): 309-332
Molotch, H. (1993) The Political Economy of Growth Machines. Journal of Urban Affairs, 15(1): 29-53 Peterson, P.E. (1981) City Limits. Chicago: University of Chicago Press
Pierre, J. (2014) Can Urban Regimes Travel in Time and Space? Urban Regime Theory, Urban Governance Theory, and Comparative Urban Politics. Urban Affairs Review, 50(6): 864-889
Stone, C.N. (1980) Systemic Power in Community Decision Making: A Restatement of Stratification Theory. American Political Science Review, 74(4): 978-990
Stone, C.N. (1989) Regime politics: Governing Atlanta, 1946-1988. Lawrence: University Press of Kansas
Stone, C.N. (1993) Urban regimes and the capacity to govern: A political economy approach. Journal of Urban Affairs, 15(1): 1-28
